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地方债“明渠”在过渡期 1月5日前上报清理结果

2019-12-04 22:18:21来源:励志吧0次阅读

1月5日对地方政府是个大日子。

按照相关要求,这一天是地方政府上报债务甄别结果、划清债务界限的截止日。去年10月初,国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》(以下简称“43号文”),要求明确分清政府和企业的责任,政府债务不得通过企业举借,企业债务不得推给政府偿还,切实做到谁借谁还、风险自担。此后不久,印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》(以下简称财政部“351号文”),要求省级财政部门于2015年1月5日之前向财政部上报清理甄别结果。

上述规定,由于其影响面广,影响程度深,在市场上广受关注。尤其是这些新规,不仅决定着存量地方债务责任边界的划分,更将左右着下一步地方政府融资模式与融资渠道的演变。

就在刚刚过去的2014年末,为了搭上地方债清理甄别最后期限的“末班车”,部分银行上演了对地方政府突击放贷的一幕,部分地方融资平台也借助、资管等渠道融资。这一放贷冲动与突击融资,虽然有实体经济融资需求偏弱、银行等机构将地方政府视为“次优”投向的原因,但更为重要的是,融资供需双方都寄希望在债务甄别大限来临之际,能将相关债务划入地方政府债务范畴,获得未来财政资金兜底,同时尽量避免在新的融资渠道尚未畅通的情况下,发生资金链断裂的风险。

然而,市场的变化总是出人意料。去年12月城投债市场出现的“黑天鹅事件”,打乱了上述部分机构的计划,增加了市场各方的不安。比如2014年12月11日,常州市天宁区财政局发布更正函,申明此前一天出具的《关于将2014年常州天宁建设发展有限公司公司债券纳入政府债务的说明》作废,即宣布“14天宁债”不属于政府性债务,政府不承担偿还责任。类似事件在此后几天曾再度出现。

由于事出突然,自然让投资者深感不安。但上述所谓“黑天鹅事件”的出现,并非没有依据,实际上更在情理之中。一方面,在国务院发布43号文之前,城投债一般都有政府信用做担保,债券安全性相对较高,但43号文已经明确表示,要“剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务”;另一方面,去年12月8日,中证登发布新规,未纳入政府债务的城投债如果债权评级、主权评级不符合要求,将无法质押回购,这导致市场上机构投资者对城投债需求分化。这些带有“新老划断”意味的规定,决定着地方融资平台、城投债市场的发展方向。

但问题在于,在地方政府性债务中,融资平台债务体量较大。2013年审计结果显示,截至2013年6月底,在地方政府负有偿还责任的10.9万亿元债务中,融资平台举借了4.1万亿元,占比近四成。此外,有研究统计,2015年将有约6000亿元城投债到期,其中二季度为偿债期,约需偿付1934亿元。市场人士表示,2015年城投债无论是到期量还是提前兑付量均大幅高于往年水平,3月份即进入偿付高峰期,届时城投债整体面临较大的即时偿付风险。

随着新预算法在2015年实施,地方政府从层面获得举债权利,43号文也明确提出“赋予地方政府依法适度举债权限”,允许地方政府举债采取政府债券方式。这将是未来地方政府融资的“明渠”,但现在这一“明渠”尚处于等待修建的“过渡期”。在“暗道已堵、明渠待修”的情况下,地方政府要再融资,确保不发生债务风险,进而实现稳增长的经济目标,将是一大挑战。

那么,地方政府债务融资渠道究竟该如何畅通?

“加强债务管理,既要积极推进,又要谨慎稳健。”国务院43号文对此已有考量,并明确提出,在规范管理的同时,要妥善处理存量债务,确保在建项目有序推进。财政部“351号文”亦提出地方债务管理的“过渡期”,即2015年12月31日之前,符合条件的在建项目后续融资,如果政府债券资金不能满足,允许地方政府按照原渠道融资,即将“过渡期”设置至今年底。这意味着,2016年以后,地方政府举债只能通过债券融资。这意味着,此前作为市县级政府主要融资渠道的城投债,目前理论上还有一年的发行时间。

与此同时,43号文提出,对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务,各地区可申请发行地方政府债券置换,以降低利息负担,优化期限结构,腾出更多资金用于重点项目建设。而2014年经国务院批准,、、江西、青岛等10个省市已经试点地方政府债券自发自还。可以预计,在这一试点基础上,今年将有更多省市开始自发自还地方债,偿还包括银行贷款在内的各种短期负债,即通过拉长债务久期,解决地方政府资金使用中“短借长用”的不匹配矛盾。

此外,政府与社会资本合作模式(PPP模式)将得到优先开展。该模式被视为化解地方债务风险,新一轮城镇化融资的重要抓手,也是地方融资平台转型的方向。基于这一模式,投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任,而政府并不承担偿债责任。其中,项目收益债更被视为城投债的“接力者”,而去年11月,发行规模为8亿元的“14穗热电债”成功簿记建档,标志着项目收益债券已经破冰。

尽管1月5日是一个关键时间点,但其并非是一个绝对的分水岭。地方政府债务清理甄别的结束,更应是一个新的开始。特别是,伴随着新预算法的实施,新一轮财税体制改革的深化,地方政府行为、债券市场发展以及包括银行在内的机构与投资者,都将在这一改革变化中有一个新的开始。

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